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12月4日下午，首屆自然資源與生態文明論壇舉辦“生態文明·可持續發展的國土空間藍圖”主題論壇。主題論壇包括“主旨報告”和“地方實踐座談”兩個階段。與會嘉賓圍繞人與自然和諧共生的現代化建設目標，聚焦落實主體功能區戰略、深化“多規合一”改革、科學謀劃國土空間開發保護格局、健全國土空間用途管制制度、形成高質量發展的國土空間布局和支撐體系等進行研討。在第二階段的交流發言環節，與會專家分別對上海、浙江、廣東深圳和江蘇南京等地分享的實踐經驗進行現場點評和探討。
《中國自然資源報》特摘編主題發言如下，以饗讀者。
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規劃引領國土空間布局更加有序
黨中央、國務院高度重視國土空間規劃工作。習近平總書記指出，“國土是生態文明建設的空間載體。從大的方面統籌謀劃，搞好頂層設計，首先要把國土空間開發格局設計好。”2018年，黨中央、國務院作出“多規合一”改革部署，將原分屬不同部門的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等職責統一整合到自然資源部，由其負責建立國土空間規劃體系并監督實施。通過五年的不懈努力，國土空間規劃體系頂層設計圓滿完成。首部“多規合一”的國家級國土空間規劃《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》印發實施，“三區三線”成果高標準劃定，“五級三類”國土空間規劃編制取得重要進展；上下貫通的全國國土空間規劃“一張圖”基本建成，國土空間法律和制度體系建設、技術標準體系建設加速推進；國土空間規劃和自然資源管理政策實現有機銜接，行業管理逐步理順、學科和人才隊伍建設持續加強，總體形成全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系。下一步國土空間規劃工作，將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，緊緊圍繞國家發展大局，落實國家重大戰略，引導國土空間布局更加有序；完善國土空間規劃編制審批體系，推動國土空間開發保護“一張藍圖”落地見效；全面加強國土空間規劃監督實施，實現規劃執行更加有力；加快推進國土空間治理數字化轉型，促進空間治理更加有效；深化國土空間規劃理論和技術創新，實現從業隊伍更加融合。
推動時空信息與規劃治理深度融合
中國工程院院士，自然資源部國家基礎地理信息中心教授、自然資源智庫指導委員會委員
自然資源要素保障和高質量時空信息保障是自然資源工作的兩大重要抓手。目前，自然資源領域測繪、調查、監測業務眾多，但信息資源碎片化、數據保障難以實時化等問題突出，尚難以全面覆蓋自然資源—資產—資本三大板塊，亟須提升高品質時空信息供給能力，形成覆蓋全面、更新及時、適于分析的國土空間高質量信息資源。國土空間的數字化發展與應用，是地理空間和自然資源信息的巨大信息工程，應按照國土空間“一盤棋”的思路，統籌協調各項數字化發展與應用。
其中，實景三維中國建設是將多維現實世界的自然和人文現象立體結構與表觀數字化，形成實景三維信息產品與數字空間。實景三維中國的總體技術架構，主要由數據產品體系、數智技術體系、服務賦能體系組成，以基礎設施和政策法規為支撐保障，向國家數字化發展和自然資源管理提供服務應用，是新一代國家基礎地理信息系統和新型時空基礎信息設施。
我們應準確把握時代需求，加強學科交叉和數智化創新，推動以實景三維為代表的時空信息與國土空間規劃治理的深度融合，構建國土空間數字化治理體系，為美麗中國建設和高質量發展作出應有貢獻。
實現主體功能區戰略精準落地
第十四屆全國政協常委，中國科學院科技戰略咨詢研究院學術委員會主任
主體功能區戰略是我國經濟發展和生態環境保護的大戰略。基于資源環境承載力、發揮各地在“一盤棋”下的比較優勢，形成功能清晰、結構有序的國土空間開發保護格局等理念，與區域協調發展的內涵高度一致。區域協調發展強調區域經濟發展均衡和基本公共服務均等內涵，為主體功能區精準落地配套政策提供了依據。面向中國式現代化，主體功能區戰略要貫徹習近平總書記關于“以高品質生態環境支撐高質量發展”的指示要求，深化落實主體功能區戰略，著力促進區域城鄉協調發展。——實現主體功能區的綜合布局，推動主體功能區戰略與區域協調發展戰略、區域重大戰略、新型城鎮化戰略等重大戰略銜接，發揮主體功能區在構建新發展格局中的基礎性作用。——城市化地區要培育科技創新和新質生產力布局的新主體功能，增強城市化地區吸納經濟和人口的綜合承載力，扭轉人口集聚滯后于經濟集聚的態勢，形成經濟和人口同步集聚，在集聚中實現區域均衡。——建立政府采購、市場交易、生態補償、社會責任等多維政策體系，實現生態產品價值化和農產品增值化，為重點生態功能區和農產品主產區營造造血功能，帶動欠發達地區的經濟發展。——在原有三類主體功能分類基礎上，通過重點布局綠能生產基地、戰略性礦產資源勘探開發和保護基地、大旅游和現代生物產業生產基地，培育新的復合功能，實現資源優勢轉換為經濟優勢，踐行綠水青山就是金山銀山的理念。
加快建立自然保護地體系
建設美麗中國是全面建設社會主義現代化國家的重要目標。自然保護地作為中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在建設人與自然和諧共生現代化中起到關鍵作用。我國經過近70年的努力，已建立了數量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地，但仍然存在重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題。自然保護地是由政府依法劃定或確認，對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域。保護自然、服務人民、永續發展是自然保護地的三大理念。在全面建設美麗中國的新階段，應該按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，創新自然保護地管理體制機制，實施自然保護地統一設置、分類保護、分級管理、分區管控，把具有國家代表性的重要自然生態系統納入國家公園體系，優先布局建設國家公園；穩妥推進自然保護地整合優化，將保護空缺的自然保護關鍵區域逐步規劃納入保護地體系，在生態保護修復制度、統籌保護與綠色發展、支撐保障能力等方面集中發力，加快建立分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的，以國家公園為主體的自然保護地體系，為建設美麗中國、實現中華民族永續發展提供生態支撐。
完善中國特有的人文自然生態系統
中國人很早就開始建造各種水利設施，力求改造自然水環境，控制自然水文，為農業生產提供灌溉用水，也為不同地區之間的交通運輸提供便利，于是在國土上逐漸形成了人工與自然結合的規模宏大的水系網絡。這張水網支撐了農業生產，保證了中國在地理與自然條件并不優越且耕地有限的情況下養育了大量人口；這張水網也是環境的支撐系統，減少了水害的壓力，減弱了水害的強度，使得國土更具有彈性。中國人在農耕文明中積累的梳理土地的經驗，也是城鎮空間營建的基本準則。農業生產支撐系統，實際上也是城市的環境支撐系統，這一系統塑造了中國城市的空間結構和景觀特征，體現著地區的歷史和過往歲月中人工營造與自然的關系。人文自然生態系統指人類為了生產生活需求，對自然施加影響和改造，形成既滿足人類合理的生存方式又保證自然生態可持續、人類影響與自然過程相互適應的生態系統。千百年來，勤勞質樸的中國人不斷梳理土地，重新塑造了國土景觀，形成了中國特有的人文自然生態系統，支撐著國土的生產、生活和生態安全。今天，面對人工建造范圍越來越廣、對自然影響和干預程度越來越強的現實，在環境支撐系統的功能已經弱化甚至消失的情況下，中國需要建立起一個具有彈性和可持續的環境支撐系統，來協調人工與自然之間的平衡關系，維護國土與城市的安全，同時將這一系統轉變為具有人文精神的、詩意的風景。
健全國土空間用途管制制度
經過10年努力，國土空間用途管制實現了從無到有、從土地到空間的歷史性突破，覆蓋城鎮、農業、生態空間的全域全要素全流程用途管制制度體系初步形成。我們認為，從落實生命共同體理念、促進經濟社會全面發展綠色轉型、推進美麗中國建設的三個維度來看，統一實施國土空間用途管制是落實生態文明建設的重要手段、路徑和抓手，用途管制要進一步找準定位、認真履職。過去10年，我們探索生態空間用途管制試點，將用途管制擴大到所有國土空間，為劃定全國生態保護紅線、制定管制規則提供實踐基礎；開展長江經濟帶國土空間用途管制和糾錯機制試點，加強長江岸線保護；開展大運河核心監管區用途管制，加強自然生態環境和傳統歷史風貌保護。我們完善了運行體系、搭建了技術體系、創新了監督體系，用途管制框架體系、管制規則持續健全。過去10年，我們在城市實行“增存掛鉤”，在農村實行“增減掛鉤”，在基礎設施建設中探索全過程節約集約用地，通過推動土地利用方式轉變，促進綠色低碳發展。過去10年，我們改革土地利用計劃方式、用地審批制度，連續出臺自然資源要素保障政策，制定了一批城鄉用途管制政策，強化自然資源要素保障，服務支撐高質量發展。面向未來，國土空間用途管制還需要在基礎理論、標準規范和政策實務等方面進一步深化理論研究，需要在法律制度、運行制度和監督制度等方面進一步健全制度，需要進一步創新用途管制技術應用、加快數字化轉型。
國土空間規劃助力區域高質量發展
建設長三角生態綠色一體化發展示范區，是實施長三角一體化發展戰略的先手棋和突破口。在自然資源部的關心指導下，在滬蘇浙兩省一市的共同努力下，《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃（2021-2025年）》（以下簡稱“示范區總規”）于2023年2月獲得國務院批復。
這是國內首個跨省域共同編制報國務院審批的國土空間規劃，是黨中央、國務院頒布實施《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》并印發《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》后，國內首個由國務院正式批復的國土空間規劃，也是黨的二十大以來國內首個由國務院批復實施的國土空間規劃。示范區規劃全面貫徹落實國家戰略，體現了引領性；落實生態綠色新理念，體現了集成性；強化人居品質為先，體現了示范性；建立跨界空間治理新機制，體現了實施性；構建了新江南文化新空間，體現了多樣性；落實“開門做規劃”要求，體現了協同性。
示范區國土空間“一張藍圖”已經繪就，滬蘇浙三地將在自然資源部等國家部委的指導下，依托理事會、執委會工作平臺，大力推進示范區規劃建設，將示范區總規描繪的美好藍圖盡快轉化為“施工圖”“實景畫”。近期，主要抓好“1+3”集中示范，即在兩省一市交界35平方公里區域內共建水鄉客廳，以及打造青浦西岑科創中心、吳江高鐵科創新城、嘉善片區祥符蕩創新中心等三處示范片區。
數字賦能國土空間規劃實施的浙江路徑
國土空間治理體系是國家治理體系的重要組成部分。近年來，浙江省發揮數字化優勢，率先開展國土空間整體智治省域樣板建設，探索出以國土空間規劃體系為主體，以全域綜合整治為規劃實施路徑，以省域空間治理數字化平臺為支撐的“一體兩翼”浙江路徑，釋放更多產出，更好地保障人民生活。一是運用數字化思維，構建“以空間規劃為引領、空間保護為前提、空間利用為重點、空間安全為保障”的核心業務邏輯，通過“空間數字化、數字可視化、治理智能化、協同網絡化”，實現對空間資源“精準分析、整體優化、依法保護、高效利用、科學治理”。浙江省域空間治理數字化平臺可為全省340多個應用提供全面、權威、精準的“底圖、底數、底線”和智能工具，累計提供1200個空間數據服務、295個空間計算分析組件接口。二是運用數字化理念，打造融合多級多尺度、統籌全域全要素、貫穿全周期的空間底座，形成國土治理業務一條鏈，全面提升省域空間治理的數智能力。三是運用數字化方法，探索“項目謀劃、立項審批、實施管理、竣工驗收、后期管護”全過程管理模式，為有序推進全域土地綜合整治工作奠定基礎。浙江省將堅持數字化賦能，找準空間治理方位目標，為奮力譜寫中國式現代化浙江篇章提供支撐。
規劃引領助推“三大工程”建設
加大保障性住房建設和供給，積極推動城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設，是黨中央、國務院保障和改善民生、擴大內需和有效投資、推動城市高質量發展的重大舉措。深圳立足自然資源部門“兩統一”職責，深化“多規合一”改革，充分發揮國土空間規劃在資源配置、資產管理和城市治理中的作用，以國土空間總體規劃為統領，以存量低效用地再開發為主要路徑，助推“三大工程”建設，努力打造宜居、韌性、智慧城市。一是切實落實存量低效用地再開發和增加居住空間的要求，推動城中村改造與城市發展融合，通過拆除新建和整治提升（含拆整結合）實施城中村改造，合理疏解人口，強化政府主體責任，完善政策“工具箱”，建立長效機制，促進空間提質增效。二是在系統構建全市應急疏散救援空間體系的基礎上，加強需求預測和資源整合，統籌做好“平急兩用”基礎設施布局，加強政策指導和項目協調，充分發揮市場機制作用，探索建設運營新模式。三是針對深圳當前住房的主要問題，加強國土空間規劃指導，明確居住空間保障規模、優化住房供應結構、提高人均住房面積、制定近期居住用地供應等目標，合理引導保障性住房建設布局，多方面拓寬供應渠道。
以問題為導向推進詳細規劃改革創新
上世紀 90年代后建立的控制性詳細規劃制度，以及原土地利用規劃和相關的用途管制制度在快速城市化階段曾發揮了重要作用。但基于國土空間規劃制度改革和提高治理能力和水平的時代要求，原有的制度急需轉型、完善。《自然資源部關于加強國土空間詳細規劃工作的通知》為近期全國詳細規劃工作提供了指導，但從進一步適應高質量發展要求、提高治理能力和治理水平的角度，還需要以問題為導向不斷改革創新，完善詳細規劃制度。現從地方實踐的角度，嘗試從詳細規劃的定義、詳細規劃在自然資源管理業務鏈中和其他相關業務的關系、詳細規劃在空間規劃管理中的地位與作用、詳細規劃編制的約束條件、作為公共政策和社會契約的詳細規劃內容和成果形式、詳細規劃執行規則、詳細規劃與城市設計的關系、如何納入國土空間“一張圖”、如何動態維護詳細規劃成果庫、適應城市更新要求的詳細規劃執行規則特例以及鄉村地區的詳細規劃等 11個方面，進行闡釋和分析。建議以更系統的觀點、更綜合的方法，統籌考慮詳細規劃作為公共政策和技術工具雙重屬性特點，實施城鄉全域詳細規劃覆蓋（或在實施中動態覆蓋），建立圖則管理和制度管理相結合的管制模式，以開放的態度探索系統改革，完善詳細規劃編制實施制度，實現詳細規劃的轉型再造。
